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养老保险“空账”问题思考

  • 2020-11-21 20:14:38

  •   一、影响养老保险基金收支平衡的若干因素分析

      根据我国养老保险制度的有关缴费问题的规定,养老金收入=月工资总额×(企业缴费率+个人缴费率),养老金支出=上年度职工月平均工资×基础养老金给付率+个人账产储存额/120。

      从计算公式里可以提取出影响养老金收支平衡的几个因素:令a为某人开始工作年龄;b为退休年龄;c为缴费率;d为基础养老金给付率;m为平均预期寿命;w为年货币工资增长率;e为a岁初年平均工资,i为年利率。设:

      函数F(x)=领取养老金总额在a岁初的现值-缴纳养老金总额在a岁初的现值其中:领取养老金总额=G(b、m、d、w)

      缴纳养老金总额=H(a、b、c、e)

      附图

      F(x)可以描绘出养老金收支矛盾的积累程度,即“债务程度”,支出越多,收入越少,则债务越重。下面我们依次对其中几个因素作定性分析。

      (1)开始工作年龄a,随着就业年龄的增大,其债务程度相应减少。就业年龄越大,相应缴费年限越短,养老金总收入下降,但同时个人账户储存额降低,养老金支出标准相应下调。在我国,由于个人账户实际是空账,缴费年限越长,被挪用的个人账户储存额越大,缴费年限缩短带来的养老金支出下降程度将大于收入下降程度,从而起到正面作用。因此,推迟职工开始工作年龄不但有利于减轻债务,而且可以缓减失业压力,方法是延长年轻人的教育年限,限定正式职工的最低年龄,不准招录童工等,但这种政策依赖于教育经费的巨大投入,将加重财政负担。

      (2)开始退休年龄b,在平均预期寿命不变的情况下,退休年龄越大,领取养老金的年限越短。因而适当提高退休年龄也是缓减养老金收支矛盾的重要方法,世界上许多国家都采用了这一方法,国际社会把65岁以上人口称为老年人口,但退休年龄是个变量,其范围在60-70岁之间,据国际劳工局统计,退休年龄从60岁提高到65岁,养老金负担能够下降近50%,西方发达国家正在有计划地推迟养老金领取年龄,并逐步统一男女退休年龄,21世纪中期退休年龄会逼近70岁,中国的人口老龄化比较严重,居民平均预期寿命又在逐步提高,目前我国退休年龄平均在60岁以下,还有提高的空间,适当推迟退休,将有利于控制人口赡养率,缓解养老保险金收支矛盾,但这样同时会导致失业率的上升,加剧社会矛盾。

      (3)缴费率c和基础养老金给付率d,这两个因素最直接地影响收支金额。即缴费率越高,则收入越多,债务程度越轻;给付率越高,支出越多,债务同时增加。目前,为了保护企业的竞争力,我国规定企业缴费的比例一般不超过企业工资总额的20%,所以能够调高的只有个人缴费率。而我国设定的基础养老金支出包括社会性养老金和缴费性养老金,合计给付率在30%以上,与国际通行的25%的标准相比,也有下调空间。

      (4)利率i,在统账结合的模式下,利率对养老保险基金平衡的影响实际是双方面的。就我国目前的状况而言,基础养老金利率越高,则养老保险金储存额增值越快,在其他因素不变的情况下,相当于收入增加,债务程度减轻。而另一方面,利率越高,个人账户的记账利率也越高,账面增值越快,个人账户储存额越大,于是职工退休后养老金发放标准越高,个人账户养老金发放支出额越大,在其他因素不变的情况下,相当于支出增加,债务程度上升。因而从综合收支两方面看,利率变动如何影响养老金收支平衡,要取决于利率对养老保险基金积累额的实际增值和全部个人账户储存额的账面增值的比较。在我国,由于个人账户大多是空账,并没有实际可用于支出的资产,所以养老金支出更多依赖于现期职工缴费和养老保险基金储存额,而养老金积累额增值的绝对额远远赶不上个人账户储存额账面增值的绝对数额,利率越高,差距越大,所以在我国目前的实际情况下,利率的升高将加重债务负担。

      二、解决“空账”问题的长期思路

      1.提高退休年龄和推迟就业年龄相结合的方法。根据前面的分析,提高退休年龄有助于减少支出,但同时会造成就业岗位不足,引发失业率上升,如果同时采取推迟就业年龄的办法,二者就能取长补短。因为提高职工就业的最低年龄,实际上无形中减少了待业人数,不过这部分年轻人不能闲散在社会上成为游民,应该进行正规教育或者职业培训,这样不但可以解决社会保障若干问题,对促进国民素质和劳动生产率的提高,都有非常重大的意义。相应地,政府就应该为此加大教育投资,建立更多的教育机构。

      目前,我国国有企业下岗职工人数众多,国家财力也比较紧张,所以实施这种延长教育时间的办法,在短期内困难较大,不过从长远来看,是非常可行而且有益的良方,按现有退休年龄计算,20年后我国劳动力总量将开始下降,未来可能会出现劳动力短缺的问题,同时,这种措施节约出来的养老资金如果用于经济建设和教育投资,不但增加了国民产出,而且提高了全民族的科学文化水平,对未来经济发展有着不可低估的作用。

      2.提高养老保险缴费率。在统账结合的模式下,社会统筹基金的功能是相互调剂和再分配,其中包括代际间转移支付,因此,扩大统筹基金积累是解决养老保险收支平衡的重要途径。从长远来看,最根本的办法是提高缴费率。统筹部分由企业缴纳,国家规定企业负担应在20%以内,而实际上全国养老金企业平均缴费率已经高于这个比例,再提高会加重企业负担,不利于国企改革与发展,因此,提高企业缴费率暂不可行。剩下的就是提高个人缴费率,但由于目前我国居民收入普遍不高,提高个人缴费率势必影响职工生活,不利于安定团结,所以这种办法短期也难以付诸实践,但从长远来看,随着国企改革的成功,企业效益会逐渐好转,社会经济蓬勃发展,个人收入逐渐提高,在提高缴费率已经不会影响企业运转和个人生活的情况下,采取这种方式将是科学合理的选择。

      3.降低养老金替代率。养老金替代率=人均养老金/人均社会工资×100%。目前,我国养老金替代率偏高,平均在80%左右,有些地区还甚至高达100%以上,而国际通行的标准只有40%-60%,据统计测算与权威机梅预测,中国1997年进入老年型国家,中国的人白赡养率(退休职工人数/在职职工人数×100%)2000年达到20%,2020年为37%,2031年为47%,如果不降低中国目前过高的替代率,届时养老金支出将占全国工资总数的40%,如此巨额重负,将会令国民经济喘息艰难。因而,我国的养老金替代率有必要下调。另外,从概念上看,养老金替代率以上年度人均社会工资为比较基数,退休人员实际上分享了在职职工创造的经济繁荣。改革开放以来,我国职工工资增长较快,年均5.7%,预计今后20年仍将以3%-5%的速度增长,如此高的增长速度,实际上大大增加了养老金支出负担。实际上,养老金应视为对退休人员在工作期间服务的一种补偿,首先应以其在职时的实际工资为基础,以保值为主要目标,然后才是分享当代职工创造的经济繁荣,所以适当降低养老金替代率在理论上是有根据的。

      4.适当调整利率,确定基础养老金和个人账户养老金的合理比例。理论上讲,调低利率不但有利于缓解“空账”问题带来的养老金缺口,也有利于拉动投资,刺激经济增长,但利率的确定涉及到国民经济的方方面面,因而很难完全按养老金的需求来确定,所以,调整基

      础养老金和个人账户养老金比例,减轻利率变动对养老保险金平衡的影响,相对更为现实,在总养老金替代率不变的情况下,基础养老金子均替代率越高,个人账户记费率越低,则利率对养老金平衡的影响越小,养老金发放越趋于公平和稳定。

      三、短期内可采取的必要措施

      以上提供的长期思路要得到实施,必须有很好的国民经济环境和充足的国家财力作支撑,在经济发展还没有达到可以从根本上变革养老保险制度的情况下,可以

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      采取一些短期内能够及时奏效的应急措施,缓解养老保险基金的支出压力。

      1.扩大统筹覆盖面和降低基金收缴的拒缴率。过去,养老保险主要针对国有企事业单位和大型集体企业,参保职工人数占全社会总人口的比例较低,如果把其他各行业的非公有制企业纳入统筹范围,无疑将使养老保险基金收入猛增,底盘的扩大能使其承受风险的能力也相应增加,目前我国已经开始这方面的改革,相信在短期内可以取得积极的效果。但是,由于这种做法的实质是将一部分债务负担转嫁到新加入统筹的企业身上,导致它们的劳动力成本上升,非公有制企业有可能抵制参加。而且,这部分债务缺口实际上并未完全填补,非公有制企业的职工人数众多,到他们也迈入退休行列时,养老金支出将会成倍增加,到时这部分原有的缺口同样会通过“传递效应”暴露出来。另外,当前养老保险基金收缴十分困难,拖欠数额巨大,许多省市的拒缴率从90年代早期的10%上升到中期的20%-30%,如果降低拒缴率,将在一定程度上缓解收支矛盾。根据实际工作总结,企业拒缴或拖欠保险费的主要原因有三种,一是部分企业经营不善连年亏损,经济状况十分困难,实在无力缴纳;二是部分企业领导不够重视,全局观念淡薄,想方设法规避缴费;三是职工年龄结构相对年轻的一些非国有企业,由于缴费不能在短期内得到可见回报,贡献和收益暂时失衡,因而不愿缴纳。过去主要是前两种原因,今后随着统筹覆盖面向非国有经济的进一步扩大,第三种情况将会更多地出现,必须从多方面入手,解决征缴困难的问题。

      2.利用国有资产弥补基金缺口。实际上,由于国有企业老职工没有养老保险基金的积累,才引起“空账”的产生,而这些老职工的养老保险金权益已经转化为过去的政府收入,并凝固在国有资产当中,政府和公有制经济体制应该对老职工的养老负有责任,而这部分政府负债已经转化为公共资产,不可能再向历史追偿,解决的办法可以在企业制度改革的过程中,将国有资产的一定份额划分社会保障基金,这在理论上存在关联性,实践上也有可行性,如果养老保险改革与国有企业改革能够步调一致,公共资产划割不但能弥补养老资金缺口,解决其供求矛盾,而且对防止国有资产自身的流失也意义重大。一般认为,用于划割的国有资产应该限于可出售的非生产性资产,如医疗、住房、学校、食堂等非生产性和福利性设施,转移出的非生产性国有资产必须从企业中彻底分离出来,实现社会化经营和管理。

      3.实行债务融资和税务融资,在资金紧迫的情况下,采取各种融资方式也不失为可取之计。一是发行国债。结合社会保障制度的发展,发行以养老保险基金为对象的中长期公共债券,可以吸收和消化在人口老龄化背景下和经济转轨压力下沉重的保险资金债务,将隐性的政府债务显性化,有利于解决资金缺口问题,也有利于国债市场的发展和完善。二是财政直接注入资金。即在财政总的税收收入中,按一定的比例安排专款,定期划入养老保险专项基金,弥补政府欠债,这种办法有利于弥补养老保险收费刚性不足的缺点,也比完全开征“社会保障税”遇到的阻力要小,易于实施,虽然暂时加重了财政负担,但却是一种最直截了当的偿还政府欠债的方法,收效快,成果大。

      4.加强养老保险基金自身的运营管理,实现基金保值增值。养老保险基金数额庞大,要维持其实际价值,不仅要依靠外部支持,更要依赖于自身的运营管理。这涉及到投保人的切身利益和整个养老保险体系的安全,也关系到整个经济体制改革的成败。要加强资金的运营管理,必须建立高效的基金经营机构。目前我国对基金实行的是财政专户管理,主要是从安全角度出发,保障基金的专款专用,不被挪用损失,国有商业银行对基金给予优惠利率,仅能帮助基金保值,但不能实现基金增值,随着社会经济的发展和保险资金收支缺口的裂开,仅能保值是远远不够的,必须逐步建立专门的基金运营机构,使资金进入金融市场,参与社会投资,在确保安全的前提下,以较低风险为代价进行运转,促进基金保值增值,通过其自我升值来弥补收支缺口,但在运营过程中,必须加强监督,防止舞弊行为,确定运营规则,严格处罚制度,才能真正保障基金安全。